公共管理 公共管理的职能【优秀10篇】
在我们平凡的日常里，制度起到的作用越来越大，制度是国家机关、社会团体、企事业单位，为了维护正常的工作、劳动、学习、生活的秩序，保证国家各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具有法规性或指导性与约束力的应用文。那么相关的制度到底是怎么制定的呢？书包范文为大家带来了公共管理的职能【优秀10篇】，希望能够对您的写作有一些启发。
公共管理范文 篇一
一、公共事务――公共管理的起点
公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。
在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。
我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。
由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。
在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。
二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生
伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。
第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。
第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。
第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。
可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。
在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。
三、公共管理的主体分析
公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。
在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：
首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。
其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。
最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。
四、公共管理的基本方式与方法
马克思主义认为，管理具有两重性――自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。
依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。
在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。
在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。
社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。
五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系
公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。
从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。
明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；
一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。
二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。“”版权所有
公共管理 篇二
美国公共政策学者斯图亚持？尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。
一、“公共”原则的内涵
我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。
二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。
三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。
还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。
二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离
从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。
（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离
20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰？罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫？雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思？阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。
（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离
不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。
（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离
公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。
公共管理的理解 篇三
[关键词]公共管理 公平 公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢？
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场);解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么？对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”~。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的 结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。 如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢？公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢？
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。 四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”,人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的 强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”,它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
公共管理 篇四
关键词：公共行政；公共管理；公共行政学；公共管理学；观点综述；问题
在我国，“公共行政”和“公共管理”在学术界是很热门的话题，在众多高校中，也都纷纷设置了“公共行政学”专业亦或是“公共管理学”专业。但在专业的学习当中，二者有许多相同之处，又有不同之处。究其原因，主要还是学术界始终不能为这两组概念形成统一的认识，因此学术界的观点是多种多样的。
1 公共行政与公共管理
1.1 公共行政的概念与公共管理的概念
国内学术界对公共行政中“公共”的概念理解比较明确，在“行政”前加上“公共”就将公共行政与私人行政区分开来，因此公共行政的概念就可以界定为：国家行政组织和其他履行公共行政职能的公共部门依法行使公共权力，对国家事务和社会公共事务以及行政机关内部事物进行管理的活动。
在国外，“公共行政”并没有取得一个人们一致公认的定义，对它的学术研究面临着认同危机。
“公共管理”既有一般概念也有具体概念。就最抽象（即最高、最普通的范畴）意义上说，所谓公共管理是指对公共事务与公共部门的管理。国内外的学术界以及政府部门有以下几种观点：1.公共管理是指为了公益目的，由社会上发展起来的多元管理主体以及它们组成的网络结构，综合运用公私部门所提供的有效方式与方法，在公民广泛参与、参加和制约下，对公共事务所进行的管理活动。2.公共管理是一种以公共权力的机关为核心，并有社会中介组织和公民大众参与的，采用公共政策和市场竞争等手段对社会公共事务进行有效管理的公共实践活动。3.公共管理是社会公共组织为了维护与实现公共利益，利用公共权力对公共事务管理的社会活动。4.公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的资源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法，强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和服务品质为目的的活动。5.公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。6.公共管理作为一种实践活动是指政府制定公共政策，与其他公共组织一起，处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。7.公共管理是指那些不以营利为目的，旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。
1.2 公共行政与公共管理的比较
从上述国内外对公共行政和公共管理概念的几种理解中，可以看出，虽然表述各不相同，但有一点是取得共识的，那就是与公共行政相比，公共管理的主体大大拓宽了。公共行政的主体是狭义上的政府，而在当代，越来越多的人认为公共管理的主体是公共组织，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法等国家机关以及各种非政府组织。
其次，公共行政和公共管理的侧重点各不相同，公共行政侧重公共性，公共管理侧重社会性。
另一方面，公共管理涉及的内容更广泛，它所关注的是实现结果并对结果负有责任。同时也强调弹性机制、效率、结果实现和服务提供主体的多元性（公共部门、第三部门、甚至提供公共服务的私人盈利组织）。
2 公共行政学与公共管理学
2.1 公共行政学的概念与公共管理学的概念
根据对公共行政概念的上述理解，公共行政学是研究公共组织进行公共行政活动的学问。具体来说，公共行政学是研究公共行政组织依法管理国家事务和社会公共事务和行政机关内部事务的活动规律的理论体系。
同样，虽然对公共管理的理解不同，但也有相同之处，因而对于“公共管理学”可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。
2.2 公共行政学与公共管理学比较
这里所对公共行政学与公共管理学的比较，其实是在探究公共行政学与公共管理学的关系。
目前中西方学术界对公共行政学与公共管理学的关系存在一定的争论，主要有四种代表性的观点：
第一种观点将公共管理学等同于公共行政学，认为二者虽有细微差别，但没有实质区别，只在细微之处有所不同：从行政价值方面看，传统公共行政注重的效率，而现代的公共管理除了效率外，还注重社会公正与平等。
第二种观点则是公共管理学看做在某种意义上回归了的公共行政学。公共管理中的一些理论与方法，对于公共行政而言，并非什么新鲜东西，只不过是西方国家根据社会变化的需要，时而采取这种管理方法和理论，时而采取那种方法和理论。
第三种观点把公共管理学当做公共行政学的一个分支学科。有些学者甚至认为公共管理是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域，公共管理学者关注的是效率、责任目标实现以及许多其他的管理和技术问题。
第四种观点将公共管理学看做不同于传统公共行政学的一种新途径、新范式或新的学科框架，二者是相互竞争的两个领域。自公共行政学诞生以来，产生了三次大的范式转换，先后经历了传统公共行政、新公共行政和公共管理三个阶段，公共管理是继传统的公共行政和新公共行政之后的新范式。
3 个人看法
对于公共行政与公共管理以及公共行政学与公共管理学的分歧，我比较认同公共行政与公共管理的主体不同同时二者的性质不同，因此，对于公共行政学与公共管理学，我同样认为二者是两个完全不同的学科。
公共行政的主体是公共行政组织即政府，而公共管理的主体是公共组织，不仅包括行政机关，而且包括立法、司法等国家机关以及各种非政府组织。两者由于主体不同，运行的效果也不尽相同。公共行政侧重公共性，是为公共事务服务的，公共管理侧重社会性，是社会上自发形成进行自主维持秩序的管理。因而，两者感觉上一个更偏重国家的，一个更偏重民间的。
在学科上，公共行政学与公共管理学所培养和研究的方向与目的也会逐渐产生很大的差异。一个可能将会偏重公共行政和政府的组织管理者，一个可能将会偏重社会事务服务者。
4 一些问题
不论是公共行政，还是公共管理，又或是公共行政学，再或是公共管理学，都并非是中国本土产生的，几乎都是从西方引进、学习、借鉴而来。所以，难免有不适合我国当前国情的地方。
因此，如何在将来的理论研究和学科发展以及人才培养中，更符合中国的国情，更能适应中国特色社会主义事业的建设，将是我们在未来一段时间继续研究和探讨的问题。
参考文献
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[2] 詹姆斯·W·费斯勒，唐纳德·F·凯特尔。行政过程的政治———公共行政学新论[M].北京：中国人民大学出版社， 2002年7月
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[6] 黄丽娟。 公共管理与公共行政辨析[J].行政论坛，2007年第1期
公共管理 篇五
目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。
1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。
在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤
西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥
2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。
七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。
二、中外学者对公共管理基本模式的理解
应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。⑨OECD公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。⑩
我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《现代公共管理概论》（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（1999年）和张良教授等所著的《公共管理导论》（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。
1.公共管理（学）的界定
只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所管辖的范围和事项。（夏书章）(11)公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（陈振明）(12)所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）(13)
2.公共管理主体
传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）(14)从公共管理的定义看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）(15)
3.公共管理的客体
公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）(16)
4.公共管理的职能
任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）(17)公共管理从属于一般的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特征十分明显，同样它要具备决策、计划、沟通、协调等基本环节。（陈振明）(18)公共管理是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施和效果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。（张良）(19)
三、评述
几乎所有国内外学者都承认，新公共管理学的发展是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的理论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学。
关于公共管理活动的范围界定，有些学者把它确定为在政府（广义或狭义）内；有些学者则把它从政府组织外推到其他公共组织；还有些学者把它再外推到除政府组织外的其他团体、单位，包括企业在内。因为他们都有共同的关系全局和全过程的事。这样，狭义的公共管理就是狭义的行政管理，广义的公共管理就是广义的行政管理。
与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体问题。对此国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体，而国内学者多数都认为是政府以及相关的公共组织。
因为公共管理实质上是一种管理，所以为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。
资本主义早期，商业经济的发展与生产的社会化，使企业逐步成为社会重要的经济组织形式，一方面竞争成为经济发展的动力，另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理，而企业管理的本质是以最少的人力和物力来实现目标和任务。这就是说管理，具体到企业管理，它一开始的定位就是效率，即利润最大化。这自然需要研究效率问题。泰勒对这问题的阐述可能更加露骨：“在科学管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上，使盈利增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通过他提出的科学管理，以此提高企业的管理效率。在提高效率的做法上，法约尔在一定程度上比泰勒高明一点。他认为实现管理的高效，具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”，也就是人们通常提到的五大职能；并把企业管理中这些理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包括政府管理。这就形成了管理思想发展史上的科学管理时期。
这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎影响了管理学发展中的全部内容，因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义：管理可看成是这样一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力和物资资源能有效地配置，并实现某个目标。（雷恩）(21)每当人们联合起来去实现某一个目标时，他们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理，是刚刚提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。（戴维·R·汉普顿）(22)
由此可以看出，他们把“管理”看成是围绕实现目标的过程，旨在提高效率。为此，人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙印。至于我们国内的绝大多数管理科学著作，差不多对“管理”也都是这样定义：“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。”(23)这种从企业管理总结出来的管理思想，在向其他领域外推时，始终都强调以下几点：1.管理的目标是既定的。2.管理是一个过程。3.管理是为了有效利用各种资源，包括人力、物力和财力等。4.实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。
人们自然会想到，公共领域中的管理包括政府部门的管理，显然与企业管理是有区别的，区别就多在“公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求利润最大化的目标是不同的。公共目标也考虑“效率”因素，但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到，就是传统的公共行政管理也很少考虑。正是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果，但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。
企业管理认为，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所以管理的客体主要是资源。而公共管理所面临的往往是社会问题，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以制定与实施解决问题的方案为中心，并需要评价执行效果好坏的思路，正好与公共政策研究的基本思想是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。
企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。
企业管理目标因为非常明确，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑是合理的，但关键是如何实现过程管理与结果管理的统一，以保证实现效率与公平的统一。
综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。也许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管理”中不是被人讨论过码？它们之间有什么差别？我们的回答很简单：那就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别？我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，因为对这些项目的研究是属于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，关键还要看组织活动的宗旨，在根本上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不是社会的公共利益。
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公共管理范文 篇六
关键词：公共利益；现代公共；公共管理；管理本质
Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).
keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence
引言
显然，这两种立场都没有脱离公共利益这个核心问题：前者以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；后者以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。进一步对比可以发现，前一种主张所说的公共利益多半是抽象的，而后一种主张则意指现实的公共利益，它与公众利益密切相关。
事实上，研究公共利益时有两个关键问题不容回避。第一，公共利益是抽象的（虚幻的）还是现实的（具体的）？第二，公共利益与共同利益完全一致吗？围绕这两个问题，本文将在区分公共利益和共同利益概念差别的基础上，界定公共利益的本质内涵；进而力图阐明公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
一、对“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）
可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。
同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。
（一）共同利益与共同体利益
共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。
1.共同体的规模与共同体利益
共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。
最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？
通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。
比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。
这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。
2.共同体的层次与共同体利益
既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。
3.共同体的性质与共同体利益
以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。
在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。
这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。
上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。
（二）作为利益关系产物的共同利益
在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：
1.共同利益的动态变化性
尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。
2.共同利益的本质属性
如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。
由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢
二、公共利益的本质属性
从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的内涵
按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。
其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。
再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。
（二）公共利益的本质属性
作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。
1.公共利益的客观性
公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。
2.公共利益的社会共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。
需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。
从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府—1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。
从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。
由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。
三、公共利益：现代公共管理的本质问题
从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上——非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。
站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。
新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：
第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
第二，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。
第三，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。
同时，以公众为立场并不代表公众只是被动的、挑剔的消费者，因而也并不是与公共管理主体相对立的群体。既然公众可以从公共物品中“共同受益”，他们也应该付出相应的“代价”。除了以税收等方式集体地购买不特定的公共物品之外，公民参与也是实现公共利益的重要手段。它不仅是集体表达利益需求的途径，也是与公共管理主体合作从而降低管理成本的方式。
公共管理的职能 篇七
论文摘要：公共管理的职业属性要求公共管理者以科学、系统的专业知识实现服务的公共伦理价值。现代公共管理强调职业伦理价值，包括彰显法律权威，配置优质公共物品，承担公共责任，提升公共职业价值期望。
已故行政学大师沃尔多曾经讲过：“公共行政该表现出职业的精神，即使它很难成为一个职业的领域”。在大力倡导公共管理专业化、科学化的今天，职业伦理塑造亦是公共管理发展进程中不容忽视的重要目标。它既关系到公共管理的政治合法性，也关系到公共管理职业的社会理性价值。
一、现代公共管理的职业归属
公共管理的概念，当前学界众说纷纭，尚未达成一致。正像美国学者列恩所说，“将公共管理己经作为学术研究的一个焦点的辩解基本上是武断的，这个词仍然是含义不明的”。克拉克和纽曼认为：“公共管理是一种组织信仰与实务，是新的国家机关经营方式。”张成福教授认为：“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益”的一种活动或过程。还有学者认为：“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。”尽管如此，学者们在认识本质上有一点是统一的，即公共管理是对公共事务的管理，公共管理的最终的是满足一定社会成员的公共利益。因此，公共性就成为公共管理研究的逻辑起点和核心问题，使一定社会成员公共利益的最大化也成为公共管理的核心理念。而对于职业，学者米歇尔·贝利指出，职业包括三个基本的因素：从事一种职业需要经过广泛的训练；训练的内容涉及某些重要的知识和技能；掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。除此之外，职业还有其他一些共同的特征，如需要经过某种认证或得到执照，存在职业的组织，的白主性等。学者巴伯则认为，职业人士的行为有几个方面的基本特征：具有高度的系统化的知识；以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向；由职业道德所产生的利益为取向；山职业道德所产生的高度的自我控制力作为作成绩象征的报酬制度。
在当今社会，公共管理职业化已成为公共管理的一个重要特征和趋势。“随着当代科学技术的不断发展和利一学技术在公共管理领域的渗透，随着政府职能的扩展和分化程度的不断提高，公共管理职业化已是不争的事实。”侧公共管理的职业化，不仅表现为公共管理领域成为各种掌握专业技术的人员云集的领域(如工程师、律师、医生、教师)，他们经过职业的教育和训练，在社会管理某方面具备专长，通过规则的职业准人直接或间接的为社会提供公共服务；更重要的是，职业属性呼唤从事公共管理的人员为公共利益服务的职业精神，而基于对职业精益求精的追求，更要求从业者遵循职业伦理规范，并在符合规范的同时不断提升服务的能力、从历史角度看，公共管理的职业属性之所以在西方社会为广大民众接受，是以公共管理者不使用公共特权谋取私利为条件的，当公共管理者损害了这一条件，便丧失了公共管理职业的合法性根基和从业资格。
二、公共管理的伦理价值核心是服务
伦理是一种社会意识形态，依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，表现为对善与恶、美与丑、真与假、正义与邪恶等的价值判断和一系列原则规范。伦理具有广泛的社会性，遍及社会各个领域，渗透于各种社会关系中，公共管理领域中的伦理问题便构成公共管理伦理这种伦理关系在公共管理活动中孕育形成，并可以根据道德原则来加以判断。它又具有多重向度：在整体层面土主要指公共管理主体与客体之间的伦理关系，在个体层面上则主要是公共管理者与被管理者以及公共管理者之间的伦理关系；在整体与个体的联结处则是公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系。概言之，公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理价值。
公共管理作为一种新型的社会治理模式，不同于传统的治理模式。它不仅是理性管理的领域，而且是价值追求的领域。如果说统治型的社会治理模式是以政治权术为基础的社会治理，管理型的社会治理模式是以科学的管理制度的确立为摹础的社会治理的话，那么，现代公共管理所代表的社会治理模式赖以确立的基础则是伦理化的服务精神伦理为人生设定某种至善的境界，它把对一真、善、美的追求确定为人生价值实现的途径在公共管理中，服务就是“善”，就是社会治理全部伦理价值所在尽管对公共管理制度方面的伦理评价对公共管理者行为方面的伦理评价有着不同的道德标准，但所有标准都根源于公共管理的服务精神和原则。服务价值是公共管理体系中的最高价值)正是以门飞公共管理拥有这一价值，才使它与以往的社会治理方式区别开来。农业社会的社会治理以统治秩序为最高价值，工业社会是以效率为最高价值，现代公共管理确立的服务价值则是对述两种价值的超越。只要社会治理活动成为一种全心全意的服务行为，只要公共管理的制度和程序充分体现了服务精神和原则，也就自然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。
伦理价值对公共管理的协调功能应体现在公共管理者的意识自觉土，以使管理整体是自然和谐的，这一点与权力关系和法律关系构成的强制性秩序有着根本的区别。自然和谐是现代公共管理追求的一种良性境界，而服务的伦理价值把这种自然和谐转化为现实。伦理关系的和谐，会赋予并强化公共管理主体自身的合法性，它通过其他同构的道德规范作用于公共管理客体，获得整个社会治理的有序进而，公共管理客体在享有服务中感受到伦理价值的关怀，将唤醒提升他们的道德自觉和文明意识，从而在此基础上重构社会生活，使之充满伦理精神，促进整个社会关系和和谐。
三、现代公共管理职业伦理意识的构建具有多维向度
现代公共管理，不仅关心专业领域的技术价值，更重视对公共服务伦理道德的追求。公共管理的职业属性要求其发展职业的伦理，形成一种内在的驱动机制和制度化的利他主义机制、历史表明，仅依靠法律和外在的控制，无法创造一种更好的公共管理秩序，促进负责任的行动，没有道德的伦理支撑，公共管理是不可能持久的。公共管理的职业伦理是在公共管理中突显出的一些有约束性的价值观和政治理念，一些职业标准和人生准则，如现代西方国家公共治理中不同层面所确立的对生命的尊重、公平、正义、责任、廉洁、高效等。这些观念和标准的确立及实践，在树立公共管理组织良好形象的同时，最大程度地维护了社会共同利益。
从各国实践和我国实际出发，笔者认为现代公共管理的职业伦理构建集中体现在以下方面：
1.彰显法律权威
公共管理突出社会的公共意志，维护社会的公共利益，而公共意志和公共利益不可能稳定地为个人所意识和代表，它必须通过法律规定和制度设置加以确定。现代社会是法治社会，法律是促进民主、维护秩序的坚强保障。柏拉图认为法治的关键是树立法律至高无L的权威。亚里士多德提出“法律是最优良的统治者”，并强调国家的执政人要严格执行法律，维护司法正义。法不执行无所谓“法”，缺乏执行效力的法或充斥不确定因素的法必然会导致权力的滥用，破坏政治秩序的合法性，耗损公共管理职业的核心服务价值。作为权力委托人，公共管理者应该成为宪法和法律尊严的捍卫者，宪法和法律价值的体现者，国家法律规范的忠实执行者，并在国家法律制度的框架内，以基于法律制度为本的规范程序为依据，公正合理地履行自身职能，最终实现在法的普照下更好地体现服务价值。
2.配置优质公共物品
公共物品是一个历史范畴，是社会发展到公共部门与私人部门分化、分立后的产物，有了公共部门才出现了公共物品，公共部门才成为专门的绝大多数公共物品的供给者如果说在传统的管理型社会治理模式中，管制、管理是最基本的公共物品的话，在走向现代文明的「业社会及随之而来的后工业社会里，服务则取而代之成为最重要最稳固的公勿品。“社会中其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的。” “公共管理提供一类特殊的公共物品，它的公共性决定了只依靠市场和社会不能保证有效供给，必须由公共管理执行组织来负责提供。职业的公共组织不是为组织自身利益而创设，它的产生应具有一更厂泛的社会公共标公共组织的行为应促进并实现社会公共利益的最大化，公共管理者则应运用其专门的职业技术和特殊的权力依托整合社会资源并合理配置，创造出公众所需的不同层次要求的公共物品以满足社会需要。
3.承担公共责任
从最狭义的解释来看，公共责任是指向卜级负责，要求向某种权威来源说明个人行动的过程，处理的是有关监督和报告之机制。此种公共责任概念采用的是“命令与控制”的定义方式，含义是外部监督、辩护、顺服、奖惩、控制等意义，它通过清楚的法规命令和正式的程序、监督与强制来达成在当代，公共责任的概念已扩展出更广义的内涵，它具有多种善恶价值判断，涉及到国家、政府以及人民利益关系，既是制度又是伦理。作为一种义务，它要求公共管理人员承担为国民尽责，为服务对象效力、谋利的重任，这种义务的具体内容则由国家、政府和管理机构的性质、任务、政策法规以及道德原则确定。同时，公共责任又是一种任务，它要求公共管理者在履行义务和职责的过程中，对国家权力主体负责，完成权力主体交付的任务。从伦理价值角度来看，公共责任赋子了行为人道德上的寄托和约束，是伦理准则意识和伦理目标意识的统一。准则意识是管理主体的原则立场和根本态度通过对管理客体的调控，达到由内及外的日的，它突出表现为主体的严格律己精神和责、权、利的平衡；目标意识的核心则是公共治理的理想，是激励人们进取的精神力量，它对公共管理者社会价值和自我价值，对组织系统的良性运行起着调节、内驱和导向的作用。
4.提升公共职业价值期望
公共管理 篇八
关键词：国有股减持；公共政策学；证券市场
《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》(以下简称《办法》)[1]由国务院于2001年6月12日颁布实施，四个月后的10月22日中国证监会报国务院批准后暂停执行该政策，一年后的2002年6月23日国务院决定，停止在国内证券市场减持国有股，这一政策被正式终结，创造了共和国公共政策由实施到终结的最短时间纪录｡这一政策实施的后果也远远超出了当初管理层的预期，那么，它究竟出了什么问题，问题的症结又何在？笔者从公共政策学的角度重新考察这一典型案例后认为，正是由于“国有股减持”在制定和实施过程中政策主体的不完全､政策问题的模糊和政策客体利益的被公然侵犯以及政策环境的不成熟等促使该项公共政策迅速走向终结｡
一､“国有股减持”的公共政策实质
《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》全文共包括16条｡诚如这一政策的标题所言，“国有股减持”的政策目的是为“筹集社会保障资金”而来，更进一步是为“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”｡从这种表述中可以看出管理层赋予“国有股减持”的重要的经济社会功能，而且，这一功能的发挥具有覆盖全社会的性质，显而易见，这是一项重大的公共政策｡同时，这一政策也具备了公共政策通常所具有的典型特征，即公共性､合法性和权威性｡《办法》一文是由财政部拟订并经由国务院审议通过的，因而是合法的政府决定，体现了政府调节经济社会的意志｡《办法》又是由最高行政机关国务院颁布实施的，因而具有权威性｡从这一政策作用的对象分析，“国有股减持”是通过证券市场进行的，对证券市场的所有参与者都将产生影响，具有广泛的公共性特征｡比如《办法》中的第2条规定，“本办法所称减持国有股(包括国家股和国有法人股，下同)是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司(包括拟上市公司，下同)国有股的行为｡”[1]再比如《办法》中的第5条规定“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式｡凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满三年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有，并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售｡国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金｡”[1]所引用条文中的“社会公众”､“公共投资者”､“公开募股”和“全国社会保障基金”等字眼标识出这一政策的公共性含义｡
二､“国有股减持”的公共政策系统分析
依据公共政策学的理论框架，公共政策系统主要由系统的主体､系统的客体和系统环境三者所构成｡系统的主体是指直接或间接参与公共政策制定､实施､监督､调整和终结的个人､团体或机构等；系统的客体是指公共政策的作用对象，主要包括需要解决的社会问题和公共政策影响到的社会成员，在社会成员当中，既包括自然人，也包括机构､团体等法人；而系统环境指的是影响公共政策产生､存在和发展的一切外部条件的总和，包括自然环境､经济社会环境､政治文化环境､现实中的各种制度安排以及国际环境等｡
(一)政策主体分析
我国国有资产实行“国家所有，分级管理，授权经营”[1]的原则｡因此，在整个国家范围内，国务院是唯一代表国家行使国有资产所有权的法人｡该《办法》所指“国有股减持”事实上是国有资产所有权的让渡行为，国务院作为这一公共政策的行为主体是不言而喻的，而且这一《办法》的制定､实施等过程都是经由国务院这一最高行政当局确认的，这就更凸显了国务院的政策主体性质｡但是，问题的复杂性在于，除了少数特大型的中央直属企业外，国有资产通常都是由国务院授权分级实施管理的｡财政部(含国资委)集中了全国意义上的国有资产的管理权能，通常所谓的部属企业､省属企业和市属企业等也都是从国有资产“分级管理”的意义上来界说的｡因此，在中国，各相关部委､各级地方政府也都或多或少拥有国有资产的管理权能，而国有资产的直接经营则由经过授权的企业具体运作｡这样，我国的国有资产管理体制就是由一系列长长的委托—链条所构成｡因此，除国务院以国有资产所有者的身份自然成为这一公共政策的行为主体外，财政部等相关部委和各级地方政府作为国有资产管理者以及拥有国有股份的上市公司作为国有资产的直接经营者也理应成为这一公共政策的行为主体｡然而，该《办法》基本上是由财政部一家行为主体起草并报国务院批准的，它主要体现的是国有资产管理者之一的财政部的利益，而其他行为主体由于不能参与到《办法》的起草工作，其利益诉求在《办法》里难以得到合理表达｡因此，本来应该经由各利益主体相互博弈产生的《办法》却仅仅代表了某一部门的一孔之见，该《办法》的实施效果也就可想而知｡一句话，政策主体的缺失是这一政策短命的根本原因｡
(二)政策客体分析
任何一项公共政策的出台都是为解决社会上的某一公共问题而来，就“国有股减持”这一政策而言，问题似乎是明确的和清楚的，即“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”[1]｡对于前者，通过在证券市场上变卖国有资产来弥补社保资金的缺口，开拓新的筹资渠道，似乎是“取之于民，用之于民”的理想选择，但是，问题的关键在于，证券市场的参与者是一个特定的群体，《办法》中的欲取之“民”与社保资金的受益者即欲用之于“民”是两个不同的群体，这种大规模的“转移支付”理所当然引起数千万投资者的惊惶失措｡对于后者，投资者参与证券市场不但付出了高昂的交易成本(中国是证券市场交易成本最高的国家之一),而且中国证券市场在十多年的发展过程中上市公司对投资者的回报少得可怜(事实上的负回报)｡据统计，截至2003年底，国家从证券市场收取的印花税高达2100亿元，而上市公司对广大投资者的分红仅仅是600亿元(未扣除20%的红利税)[2]｡这已经是最大限度“支持国有企业的改革和发展”了｡而社保资金的缺口也开始打起股民的注意，还美其名曰“支持国有企业的改革和发展”,投资者怎能不“用脚投票”呢？因此，这一公共政策所界定的问题不仅具有相当大的模糊性，而且带有某种程度的欺骗性｡一句话，这一公共政策是“与民争利”的政策｡
就这一政策所作用的社会成员来说，主要包括两类：一类是证券市场上的各类投资者，如散户､券商和证券投资基金等机构投资者；另一类是含有国有股份的上市公司｡从理论上分析，投资者作为上市公司的股东，他们同上市公司的利益相一致，但由于国有股东的绝对控股地位，普通投资者的利益很难得到有效保障，而证券市场上常常发生的大股东侵害中小股东利益的行为，主要是国有控股股东的“一股独大”地位造成的｡因此，通过减持国有股，使股权进一步分散化，将逐步削弱国有股东的控股地位，优化上市公司的治理结构，从长远看更有利于公司的发展｡但市场的运行与此恰恰相反，这不难理解｡对上市公司来说，国有股权的出让是在不危机其控股地位的前提下进行的，而且减持国有股所得收入充作社保资金，上市公司作为国有资产的经营者不能从减持中得到任何收益，因此，它没有积极性去推动这一政策的实施｡从黔轮胎和中国嘉陵国有股减持试点的不了了之即可看出这一点&#…书包范文 shubaoc.com…65377;而对广大投资者而言，他们首先选择“减持”手中的股票同样是理性的，因为无论是否“采取市场定价方式”减持国有股，面对占市场总股本三分之二以上的非流通股即将进入市场流通，在没有新的大规模的资金介入的前提下，原有市场的供求均衡由于供方的增加而被打破，整个市场价值中枢的下移是必然的，而让投资者以现有流通股价的所谓“市价”为那些非流通股买单更近乎巧取豪夺，市场的疯狂下跌也就在所难免｡
(三)政策环境分析
从管理层选择《办法》出台的背景分析，看得出是煞费苦心的｡2001年6月，我国股市正处于1999年“5•19”行情以来的高位｡从财政部的角度考虑，在这个时候实施“国有股减持”的政策，国有资产肯定能卖个好价钱，既能多筹集些社保资金，又实现了国有资产的保值增值，从而使国家利益最大化｡但是，这仅仅是财政部的一相情愿，证券市场以加速下跌来回应这种“国家利益最大化”的行为，并最终使该政策迅速流产｡这充分表明，当时的政策环境并不成熟｡其原因在于：其一，是由我国证券市场所固有的深刻矛盾决定的｡由于我国证券市场成立之初的错误定位，即服务于国企改革而不是通过证券市场发现价格，实现资源配置的合理化｡因此，在证券市场的制度设计上，不是按照国际惯例而是极富中国特色：即股东身份化，同股不同权｡同一公司不仅有国有股､法人股､社会公众股，还有H股､B股等，而且国有股和法人股不允许上市流通｡因此，证券市场上上市公司的股票价格并不能反映上市公司的真实价值，可以这样认为，我国证券市场是一个价格被完全扭曲的市场｡因此，所谓的按“市场定价方式”减持国有股从理论上就是不成立的｡这样一来，问题就不在于是否应该减持国有股以及何时减持国有股，而在于扎扎实实进行我国证券市场的基础性制度构造｡比如，确立某一个时间点，在此之后，所有新的公开发行上市公司实行全流通(目前进行的股权分置改革中所谓的“新老划断”即是此意),而不是让“非流通”问题越积累越多从而成为尾大不掉之势，更不应该急于将国有资产变现来强制使其实现“价值回归”,因为这是对二级市场的参与者极不负责的做法｡其二，是由我国证券市场的投机性本质决定的｡由于我国证券市场初始的错误定位，在这样一个价格被总体扭曲的市场上进行股票的买卖活动，根本上就是一种投机行为，吴敬琏先生2001年初关于股票市场是一个“大”的论断言之凿凿｡因此，在投机之风最为盛行(网络泡沫，“庄家”充斥)的2001年6月，管理层不是去加强证券市场的基础性制度建设，抑制疯狂的投机行为，而是趁机抛出“国有股减持”这一重大公共政策，意图高位变现国有资产“与民争利”,就带有明显的国家机会主义性质，数千万市场参与者当然不会买账｡其三，政策环境的不成熟还表现在这一公共政策的形成不是由各相关利益主､客体充分协商，讨价还价的产物，而是市场经济条件下部门垄断的结果｡前面已经论及，《办法》一文是国务院委托财政部起草的，财政部作为国有资产的授权管理者，负有国有资产保值增值的重任，因此，对财政部而言，国有资产卖的价位越高越好，即实现其部门利益的最大化，《办法》一文充分反映了这一点｡但是，关键问题在于，“国有股减持”是通过证券市场进行的，涉及到千千万万市场参与者的利益，《办法》一文反映不出他们的利益取向，显然是“一叶障目，不见森林”,这一政策遭到抵制也就顺理成章｡另外，前期“国有股减持”在黔轮胎和中国嘉陵上试点的不成功也表明政策环境的欠成熟｡
三､结论
综上所述，由于“国有股减持”这一公共政策在制定和实施过程中对其他政策主体利益的漠视和缺少政策客体的公众参与以及政策环境的不成熟，最终导致了该项公共政策的彻底失败，不仅严重损害了市场参与各方的利益，也大大降低了管理层的公信力，是一个多方共输的政策结局｡其中最核心的问题是政策制定和实施过程中的“单边主义”行为｡从2001年10月22日该政策被暂停执行到2002年6月23日该政策被正式终结，其间长达8个月的时间里，尽管管理层公开向全社会广泛征集有关“国有股减持”的方案(其中不乏优秀者),但是管理层始终未能对政策进行相应的调整与修正，这种“不作为”在使该项政策被完全终结的同时，也错过了对我国证券市场进行结构性调整和基础性制度构造的良好契机｡目前正在进行的股权分置改革则是我国证券市场在相当程度上被“推倒重来”的结果｡“国有股减持”作为当时市场参与各方的“集体记忆”为我们今后诸多公共政策的制定提供了一面鲜活的教材｡
参考文献：
公共管理 篇九
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
公共管理的理解 篇十
【关键词】区域公共管理 发展 现实意义 解析
一、区域公共管理的现实意义
在我国现有的改革开放事业稳定发展的客观格局之下，中国地方经济体制在稳定有序的发展路径条件之下，接连出现了一系列的现实性发展问题，而针对解决这些问题的目标而提出推进的区域公共管理事业，在发挥其本有的社会管理实践职能的基础之上，也相应地发挥着其应有的综合性社会建设效应，这里试针对区域公共管理工作对中国当代经济社会建设事业的现实意义展开简要的粉熊。
第一，区域公共管理能够有效保障地方性公共基础设施建设工作的有效推进，以及建设后相关设施的基本功能的顺利发挥，不难理解，公共基础设施在基层城市的综合性经济社会事业的发展建设进程中都是有着重要的客观作用，借助这些基础设施提供的公共产品资源，在城市综合建设事业稳定有序的推进过程中，以及国民基本生活支持条件的客观保障中，具备着极其重要的现实意义。
第二，区域公共管理能够切实保障公共生产资源在不同地域之间实现稳定有序的跨区流动，在中国特色市场经济体制的建设发展背景之下，生产性资源实现稳定有序的跨区流动，将会实现经济资源在社会发展环境中的高效流动，切实提升中国区域性建设发展事业的客观推进水平。
二、区域公共管理事业的发展路径简析
（一）扎实转变地方政府职能，规范政府之间的竞争结构
扎实转变地方政府的职能属性，是切实适应现有社会发展环境的现实需要，也是有效助力区域公共管理事业顺利取得预期效能的客观要求：
第一，地方政府主体要切实尊重和保障企业组织实际具备的自主化发展控制权力，政府的角色应当逐步从市场发展状态的引导者和决定者，逐步转化为市场运作环境以及制度创造行为的充分维护者，要切实通过在体制机制层次的创新行为，以及相关政策的不断完善，切实为市场中的独立企业主体创造宽松而自如的制度以及政策环境。
第二，地方政府应当切实做好身份角色的定位，要全面细致的履行综合性社会建设职能。要为现实存在的社会市场主体，不断提供更加充分的公共产品以及服务。在提供公共产品以及服务项目的过程中，政府不应实施垄断行为，应当不断开发和吸引更多的社会组织致力于在社会管理事业中的参与热情，逐步在基础教育、医疗卫生、环境生态保护等领域引入更多的社会化或者是市场化参与力量。
第三，针对区域性经济发展建设事业过程中出现的实际问题，地方政府应当切实致力于不断提升自身在地方公共管理工作实践职能层次的多样性，不断实现地方政府职能的综合性发展目标。
地方性政府主体之间的竞争关系结构客观存在且难以避免，不能因为看到了这种竞争结构引致的不良效应就因噎废食，应当切实寻求能够最大限度地维持政府之间竞争机制的秩序化发展结构框架，要逐步为地方性政府主体之间的竞争行为务求平和有序的客观发展环境。
第一，要逐步建立具备充分的公平正义特征的市场竞争政策以及相关的法律条文，切实防止地方性保护主义势力大行其道。
第二，剔除现存的基于地方保护主义理念而形成的有关约制性内容，切实引导生产要素按照合理化的市场环境运作导向机制实现客观流动，尽快见识覆盖全国范围的市场制度运行机制。
第三，以政策条文引导以及各级政府公共投资行为相结合的模式，切实促进社会化的独立性投资力量实现地域之间的合理化配置，逐步缩小区域之间的经济发展差距。
第四，切实快速推进地方性财税体制改革事业的发展步伐，并通过规范而科学的转移支付，实现对欠发达地域经济社会发展建设事业的有效扶植和推动。
（二）逐步实现区域内部政策的一体化建设
开展区域内部政策的一体化建设事业，可以切实降低交易成本、促进生产要素资源的区域内部的市场运作格局中是吸纳合理流动，建立市场主体之间的公平竞争结构，并实现对外部溢出效应的内部转化。
第一，在逐步实现区域之间在竞争性环境支持政策层面的一体化建设。尤其是要立足于区域性竞争发展政策的建设事业，逐步完成对有关法律条文的建设与实践。应当逐步完备《反不正当竞争法》的有关条文，并在此基础上探索修订《反限制竞争法》，要切实破除一切阻碍市场运行机制良好发展的现实力量，逐步促进生生产要素对象实现在地域之间的稳定高效流动。
第二，应当逐步推进地域之间在公共产品以及服务内容提供过程中的一体化，地方政府应当针对其惠及民生的发展实务事业展开有针对性的便民化服务模式探索。
三、结束语
本文针对区域公共管理的发展及现实意义问题，展开了两个方面的针对论述，其中涉及我国现有的区域化发展建设事业的运行实践过程中的客观现实，以及可供参考的发展路径内容，旨意为相关领域实践工作的发展提供推动力量。
参考文献：
[1]陆威。区域公共管理视角下区域公共产品制度建设问题[J].理论建设，2008，05.
[2]陆威。试议区域公共管理视角下区域公共产品制度建设[J].法制与经济（中旬刊），2008，10.
[3]巫广永。广佛肇区域公共管理合作存在的问题及对策――以“广州第二机场”选址争议为例[J].顺德职业技术学院学报，2014，02.
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